编者按： 2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》要求：深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。2019年12月中央经济工作会议也明确提出：深化农村信用社改革。如何进一步深化农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行等），将成为2020年我国金融体制改革的重要内容。

目前，省联社改革相关文件已经下发各地省政府，牵动全国农信系统2200多家法人机构、87万员工心弦的省联社改革，已到“临门一脚”。

湘江金融圈发现，这次改革方向很明确，金融监管部门对省联社改革不搞“一刀切”，但纠结的“模式之争”，也反应出了这场改革的艰巨性。各省经济发展水平不相同，各地农信社的发展程度不等，省联社具体采取哪种模式，这是一道没有标准答案的选择题。据了解，湖南也正在研究制定省联社改革方案。未来“联合银行”模式或是省联社改革的重要方向之一。

国务院发展研究中心金融研究所原所长张承惠指出，对于省联社改革没有必要纠结于哪一种方案最好或最优，有时在A省适用的模式，不一定适合B省。省联社改革要实事求是、因地制宜，根据各省经济发展情况、金融体系、资产质量、风险管控能力、地方政府意图等因素来决定选择哪一种改革方案。

倾向“联合银行”或“银行控股公司”模式

“计划4月底前把省联社改革方案上报省政府，由省政府报送银保监会。”一位来自中部地区业内人士向媒体透露，力争提前排上队，让改革方案早日“落地”。可以预见，省联社改革——这场饱受争议、牵涉多方权责利益的体制机制变革，今年内将会“靴子落地”。

据悉，各家省联社可在改革原则的总体要求下，根据自身实际情况，自行制定改革方案，经省政府报送银保监会，银保监会审核各省联社改革方案，然后给出答复。

这一改革新动向，在今年年初的一场新闻发布会中已显端倪：1月6日，也就是在《中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》）发布的3天后，银保监会首席风险官兼办公厅主任、新闻发言人肖远企在媒体通气会上针对《意见》中的热点话题作出回应时提到:“下一步要推进省联社改革，并将采取多样化改革模式。”

从各省选择改革模式的意向看，对于模式的选择不一。相比2007年，监管部门提出省联社改革的“五大模式”（联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社），此次各地省联社大多倾向于成立“联合银行”或“银行控股公司”两种模式，其中，对于成立“银行控股公司”的方案在中西部地区表现较为积极。

据了解，中部地区一家省联社初步制定的改革方案是“银行控股公司”模式，即对全省辖内农信社实施股份制改造，同时组建省级农商银行，由省财政出资、省国有企业及省联社自有资金，作为省级农商银行股本金主要来源，同时吸收辖内优秀民营企业入股。

在控股形式上，上述业内人士表示，可采取“两级法人结构”或“三级法人结构”模式。

“两级法人结构”模式，即在保持银行控股公司（省级农商银行）与县级农商行（农信社）两级法人体制前提下，银行控股公司（省级农商银行）对辖内县级农商行（农信社）法人机构控股或参股。

三级法人结构模式，即成立银行控股公司（省级农商银行），组建市级农商行，与县级农商行（农信社）形成三级法人体制，先由银行控股公司（省级农商银行）投资控股市级农商行，再由市级农商行投资控股本市辖内县级农商行（农信社）法人机构，形成“父子孙”结构的控股方式。

与“银行控股公司”模式不同，考虑到既能发挥省联社“大平台”功能，又能兼顾基层法人行社活力，东部地区一家省联社倾向于选择“联合银行”模式。该模式有利于保持县域法人地位和数量总体稳定。同时，它持有有限金融牌照，可以从事批发性存贷款业务，并为基层法人行社提供结算清算、资金批发和公共产品服务等。成立以“经营、管理、服务”三大职能为主的联合银行，对现有体制影响较小，改革成本较低。

“将省联社改组为联合服务公司，取消行业管理职能，经营管理层、主要股东内部人控制和市县政府外来干预问题无法解决，对经营出现的较大风险股东也难以承担；将省联社翻牌改名为联合银行，自下而上持股、合作制与股份制错位、双重委托悖论问题仍然无法解决；设立省内统一法人，不符合中央多次提出的“保持农合机构县域法人地位和数量总体稳定”的精神要求；保持省联社现有模式，其弊端更是显而易见，尤其对辖内农合机构已全部改制为农村商业银行的省份，改革尤为紧迫。”

对于省联社改革模式的选择，山东省农村信用社联合社党委书记、理事长孙开连曾指出，省联社改革的目标模式应为银行省级国有金融控股公司。具体包括以下内涵：

（一）金融控股公司。即将省联社由合作制改制为股份制性质的国有金融控股公司，再由控股公司投资控股辖内农村商业银行，实现控股公司与辖内农村商业银行的资本联结；国有金融控股公司设立党委，对辖内农村商业银行党的关系进行垂直管理。

（二）省级国有金融控股公司。即改制后的金融控股公司由省级财政出资控股，投入资金可经国家批准通过发行专项债券等形式加以解决；吸收国有、国有控股和民营企业法人、社会自然人及本系统职工投资入股。原有农合机构自下而上的入股资金及其增值部分，可以通过清产核资予以清退。省级财政部门根据政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责，统一归口管理控股公司的党建工作。

（三）银行省级国有金融控股公司。即改制后的省级国有金融控股公司应当持有银行牌照，从事规定范围内的银行业务。

湖南可能更倾向于“联合银行”模式

2003年，国务院启动深化农村信用社改革试点工作，2004年进一步扩大试点范围。上一轮改革的重点是管理体制和产权制度。其中管理体制改革的主要内容是中央将农信社管理权下放给省级政府并由省级政府承担风险处置责任，省级政府成立省联社，由省联社对全省农信社履行管理、指导、协调、服务职能。以湖南为例，湖南是2004年启动改革，2005年6月成立省联社。　

资料显示，湖南省农村信用社最早建立于1951年，先后经历过农业银行、人民银行和银监会管理。2003年，国务院启动了新一轮深化农村信用社改革试点工作。2004年8月，湖南被列入改革试点范围。2005年5月，湖南省农村信用社联合社正式成立，对全省农村信用社履行管理、指导、协调、服务职能。

湖南省共1家省级联社、13家办事处、1家审计中心、102家农商银行。全系统在职员工约4万人机构网点4062个，其中3280个网点分布在乡镇和社区，实现乡镇全覆盖，是全省机构网点最多、从业人员最多、服务对象最多、服务范围最广的地方性银行业金融机构。截至2019年9月末，湖南农信系统存款突破万亿，达到10189亿元，各项贷款5940亿元，各项存款、贷款总量和增量均居全省金融机构第一位。

 推进省联社改革一直是大势所趋。主要原因是在完成产权改革任务之后，农信社全部改制组建为农商银行，省联社在名称上已与农商银行不相吻合，合作制的省联社与股份制的商业银行在产权形式上不一致。同时，省联社履行的管理职能，行政色彩较浓，这与农商银行作为独立的市场主体，按照市场化配置金融资源的公司治理模式之间存在矛盾。省联社自身也需要进行转型。

早在2017年，原湖南省农村信用社联合社党委书记、理事长张志军曾指出，组建联合银行是湖南省联社改革的探索方向，适合湖南的省情和社意。2017年3月，他在接受《金融时报》专访时就借鉴省联社模式，组建农村商业联合银行，提出以下参考思路：“要继续实行反参股。由农商银行法人行出资，自下而上参股，构建省联合银行股权，组织“三会一层”架构，推进民主管理、科学管理、依法管理，既不完全照抄西方模式，也不与省联社原有运作模式一样。”

“授予有限金融牌照。如组建联合银行营业部，定位为对公和集团客户服务，主要是破解单个法人行社信贷支持瓶颈，统筹农村金融资源，更好地满足大型农业产业化龙头企业、重大农村基础设施、涉农重点民生工程及跨区域的农村改革试点项目的资金需求，增强农村金融供给能力，为推进农业供给侧结构性改革和农业现代化提供有力的信贷支持。再如，给予金融租赁牌照，丰富完善涉农融资模式和产品，开展大型农机、农田水利设施等融资租赁服务，更充足更精准地满足发展现代农业的资金需要。”

农信社改革：不可忘却的“政治遗产”

与2007年监管层提出的“五大改革模式”相比，本次改革不再设有“统一法人模式”的备选项。自党的十八大以来，“保持县域法人地位和数量总体稳定”在中央一号文件中被反复提及，本次省联社改革动向的新变化，充分突显了“深化农村信用社改革，坚持县域法人地位”这一指导思想。

谈及省联社改革，不能忘记20年前的那场“政治遗产”：2000年12月8日，时任国务院总理朱镕基对江苏农信社考察调研后，在南京主持召开农村信用社改革座谈会。会上提出农信社改革要明确法人治理结构，明确股份制，明确风险承担责任；农信社应该为农民服务、为农村服务、为农业服务，并否定了最初以县为单位，设立中国农业信贷银行，由当时中国农业银行集团公司直接控股的方案，决定在江苏启动农村信用社改革试点。

也正是这次“南京座谈会”，拉开了省联社改革的序幕。2001年9月，经国务院同意，江苏省内82家基层行社按合作制原则，出资组建了全国第一家省级联社。

在江苏试点的基础上，2003年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），明确了深化信用社改革的两大内容：一是以法人为单位改革农信社产权制度；二是将农信社的管理交由地方政府负责，并在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省（市）开展改革试点工作。

一年后，国务院办公厅下发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，进一步扩展试点范围至除海南和西藏以外的21个省（区、市）。

这次农信社改革，被外界称为“花钱买机制”，国家出台财政、税收、金融等一系列扶持政策，包括保值贴补息、减免营业税和所得税、专项中央银行票据和专项借款等政策措施。

农信社管理权交由地方政府负责后，各省（市、区）组建了省联社。毋庸置疑，作为17年前农信社改革的重要标志和成果，省联社的设立在推动改革、改进经营、健全内控、化解风险等方面发挥了重要作用。

然而，随着农信社的改革发展，省联社的职能定位、角色定位等矛盾逐渐显现。由于省联社由基层农信社“自下而上”入股组成，并根据省政府授权“自上而下”对农信社开展行业管理，这就形成了“股东出资设立企业却被企业管理”的特殊现象。

省联社成为一个集多重职能、多样身份和多种组织形式于一体的特殊机构：既是行业管理机构，具有管理和指导职能；又是行业服务机构，具有自律和服务职能；还是地方性金融机构，具有一定的银行业经营服务职能，以至于工商登记都难以确认其机构性质和注册类型。在实践中，省联社不可避免地行使自上而下的行政权力，“强势”“管得过多”“权责不对等”，这些都是内业对省联社的“诟病”。

对于省联社存在的一些弊端，监管层早有觉察，早在2007年，就有课题组向原中国银监会递交了关于“加快农村金融改革”的意见，提出了农信社改革的“三重点”和省联社改革的“五大模式”。其中，“三重点”是管理体制、产权改革和法人治理，“五大模式”是联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社。很快，“五大模式”得到了监管部门认可，在之后很长一段时间内，业内都在围绕这五条路径来探讨省联社的改革方向。

这不是一场孤立的改革

省联社改革是近年来农村金融领域的焦点问题之一，改革涉及面之广、难度之大，都是前所未有的，这不是一场孤立的改革。

有业内人士提出，在省联社改革中需坚持“三大原则”，即维护县域法人稳定、有效防控风险和坚持服务“三农”经营宗旨。

2018年中央一号文件关于农村信用社的改革提出了一个非常重要的要求：无论怎么改，一定要在总体上保证农信社县域法人地位和数量总体稳定。

在2018年中央一号文件发布后的国新办发布会上，时任中央农村工作领导小组办公室主任韩俊表示，现在很多农业县还有一个信用社为农民提供服务，如果把法人层级越做越大，把一个省都做成一个法人，毫无疑问，资金又会从农村、从县域抽调到更高层级的城市去，资金就会大量流失。

防控金融风险是全国第五次金融工作会议的重要内容，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。纵观近几年发生的金融风险，由于经济增速下行压力加大，加上自身长期的风险偏好、公司治理不健全等内部因素，中小银行积累的内外部风险开始显现，已成为金融风险高发领域。守住不发生系统性风险的底线必然成为省联社改革必须坚持的重大原则之一。

“农安天下安”，农业是国民经济的基础。农信社不同于其他金融机构，是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带，无论其所有权结构和管理模式如何改革，其经营的方向必须坚持为农业、农村和农民服务，偏离了这一方向，就背离了改革的宗旨和目标。

业内普遍认为，在坚持这“三大原则”的前提下，还需处理好“三组关系”，即市场定位上，姓“农”or姓“商”；管理机制上，行政化or市场化；股权结构上，“自下而上”or“自上而下”。

2011年8月2日，原银监会提出，要通过5年左右时间实现农信社历史亏损挂账全面消化，并全面完成农信社股份制改革。

在此政策背景下，农信社加快了改制步伐，构建了新的产权关系，完善了法人治理结构，“银行化”取得重大进展。安徽、江苏、湖北、山东、江西、湖南六省，农信社改制为农商行已全面完成，其他省份也加快了改制步伐。截至2019年6月底，全国2235家农信社，已改制为农商行的达1423家。

而改制较早、发展较快，法人实力和治理能力不断提高的部分农商银行，则加快了上市步伐，苏南地区、山东、广东沿海等地农商银行纷纷登陆资本市场。

改制后的农商银行和上市农商银行更需要做到“政策统一与市场统一”。农信社、农商行是我国中小银行的主要代表，具体到农信系统的改革上，需要回答好姓“农”与姓“商”的问题，资本的逐利性需服从于服务“三农”、服务民营小微企业、服务实体经济发展。

而在管理体制上，需处理好省联社与基层法人行社的“行政化”与“市场化”关系，既做到党的金融政策在法人行社得到贯彻执行，又要做到使法人行社成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体。

“明晰产权关系”是省联社改革绕不开的重要命题，省联社代表省政府自上而下对基层行社行使“管理、指导、协调、服务”职能，但在股权结构上，省联社是由基层行社出资组建的法人联合体。省联社与基层行社是两级法人结构，政策纽带和资本纽带共存于同一体系，因此，在省联社改革中，必然明确股权结构是“自下而上”，还是“自上而下”。（转载综合中华合作时报）